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纪志宏、宣昌能:聚焦地方债

时间:2015年6月12日 作者:Ji Zhihong Xuan Changneng 

导读:

        纪志宏:解决地方债的根本是深化财税体制改革

近年来,我国中央和地方政府之间一直存在事权财权不匹配的格局,即中央政府收入约占财政收入的一半,而80%以上的财政支出责任在地方政府。在这样一个...
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        纪志宏:解决地方债的根本是深化财税体制改革

近年来,我国中央和地方政府之间一直存在事权财权不匹配的格局,即中央政府收入约占财政收入的一半,而80%以上的财政支出责任在地方政府。在这样一个基本格局下,解决地方债务的根本问题还是要深化财税体制改革。

目前,我们处在城镇化特定阶段,地方政府的责任要相对大一点,这也是必然的。过去,地方政府主要靠成立融资平台公司解决快速城镇化过程中城市基础设施建设资金来源问题,这是一个重大的创造性的金融工具,但这个办法不能持续,存在透明度差、融资成本高、期限错配、责任机制不明确等问题,后来,各界形成的一个共识是,地方政府不能以债券以外的方式进行融资。

为解决这个问题,中央政府当前做的重要的步骤是核实地方政府债务,并界定哪些债务是地方政府负有偿还责任的、哪些是负有担保责任以及可能承担一定救助责任的,这纯粹是从地方政府和债务形成的关系来划分的,没有深入涉及到地方政府的事权问题。也就是说,在这个过程中,并没有特别探究债务的事权匹配问题,即区分哪些债务是在地方政府应承担的事权责任范围内形成,哪些是超越地方政府事权范围形成的。因此,目前的地方政府债务管理还需要涉及体制更深的层面,当前的债务置换有利于促进地方政府债务机制的转换。

城镇化收益目前主要表现为土地增值等收益,中长期看,要考虑改进中央政府转移支出的同时,也要考虑地方税收体系安排问题。

刚才有的专家认为目前我们的地方债性质就是国债,事实上在单一制国家地方政府也可以发债,日本的地方政府也都是发债的。这样体制下能不能建立起约束机制,我认为也是可以进行尝试的。比如,还不了政府债务的地方政府可以通过裁员、公务员降工资等措施建立约束机制。地方政府的市场化约束机制也可以加强政府信用评级建设,但现在评级机制建立起来面临一些困难,提高信息透明度本身有难度,给地方政府发债项目评级只能收5万元,但工作量相当大,如果评级公司不给地方政府评AAA,可能会失去参与评级的机会等。但这不等于评级约束不应该有,而是要培育。

我赞成彭文生提出的,市场化是做一个淘汰和选择的问题,但这是一个较麻烦的事。我们的城镇化同样意味着不是所有的县城都有城镇化巨大的前景,但所有地方政府都认为自己的城市将来有充分扩张的空间,而现实肯定不是这样。这就有一个市场化的选择过程。

至于这个过程,我们用什么样的机制塑造它,对中央政府来说,对市场来说,也是一个很大的挑战。从市场建设本身来讲,我们国家的问题是信用层次不够清晰,无风险收益的优势还没有充分得到体现,吴晓灵行长多次强调打破刚性兑付的问题,否则,无风险的收益优势不能真正得到体现,城投债可能演化为风险低、收益相对较高的债务。从市场扩容来看,还是要培养风险厌恶型的长期的机构投资者。大的方向是地方政府权利责任机制、税收体系的培养,财税体制改革的深化。

        宣昌能:道德风险是地方债最大的系统性风险

30多年改革以来,中央和地方之间一直没有解决的一个问题,就是如何理顺花钱的人和还钱的人的关系问题。此外,中央政府对地方政府的债务到底有没有偿还责任?也一直处于不明确的模糊状态。如果中央政府明确表示承担地方债,地方债收益率按说应该没有地区差异,然而实际上并非如此。这是因为中央政府从未明确表态一定会承担地方债,所以金融市场知道其间的模糊性,因此发债的时候就要考虑地方的风险差异性。尽管如此,政府部门的一些做法还是让大家充满期待,认为中央政府最后还是会给地方债兜底。

这里面就涉及地方政府的道德风险问题。比如,关于地方债的规模,原来是统计到2013年6月份,大家觉得这是一刀切地对地方债认账了,2013年6月以后发的地方债就不管了。后来又有部门发文把统计截止时间定在2014年底。于是大家都想赶紧再多发些债,这就助长了地方政府的道德风险。我认为,地方政府的道德风险是当前这个发展阶段防范系统性风险最大的问题,这个问题如果处理不好所造成的不良资产量级,将远超互联网+金融等新业态所带来的风险量级。这种道德风险问题也曾在农信社改革的时候出现过。这是传统计划经济向市场经济转轨过程中的最大问题,因为在这个过渡期,市场机制尚未完善,而计划经济的痕迹依然存在。资产证券化可以部分化解存量债务,除了中长期的城投债项目之外,有一些有现金流的项目也可以证券化,也就是把现金流折现还债。但是证券化仍然属于债券的范畴,其实我们也可以考虑债转股,因为地方政府拥有很多股权,可以批量推出一些债转股或者进行批量的股权转让。我们不要等到地方债实在转不动了再采取行动,那样大家会争先恐后卖股权,资产价格必然走低。目前我国体制最大的可能性是大家一窝蜂扎堆,从而使资产价格受到很大影响,影响化解存量债务的效果。
【原文链接】纪志宏:解决地方债的根本是深化财税体制改革
宣昌能:道德风险是地方债最大的系统性风险
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